por Agustín Marangoni

El sociólogo Max Weber señaló que la democracia nunca va a ser perfecta si la burocracia es imperfecta. Un palabrerío filosófico que le clava una crítica al corazón de ese universo de papeles y reglas y procesos que intentan bajarle un orden institucional al funcionamiento de la sociedad. Según él, Weber, uno de los intelectuales más destacados del siglo veinte, el peligro de la burocracia es su crecimiento. Cuanto más compleja es su estructura más difícil es coordinarla y se corre el riesgo de crear reglas contradictorias. Lo dijo a principios de 1900.

Un siglo y pico después, las palabras de Weber perduran intactas. La burocracia se convirtió en un monstruo que fiscaliza cada actividad, al punto de llegar a límites ilógicos. Para todo existe un papel. A veces se ve, otras veces no. Pero está. El ticket de tres pesos con setenta por la compra de unos caramelos es burocracia. Lo mismo para pedir un turno en el médico, para solicitar una beca de estudios o para elegir a tus representantes. Y ni hablar para poner en funcionamiento un negocio. Una empresa pequeña, por ejemplo.

Según cifras del Banco Mundial, la Argentina se ubica en el puesto 116 en la clasificación de Facilidades para hacer negocios. Está en el puesto 157 para Apertura de un negocio. Y en el puesto 178 para Facilidad en el pago de impuestos. El cálculo indica que en una empresa pequeña se necesitan 405 horas anuales para preparar, presentar y pagar impuestos. Más del doble de lo que demanda un país desarrollado, que, en promedio, no llega a las 175 horas. En la región, el promedio es de 361 horas. Para abrir un negocio en Argentina se necesita cinco veces más tiempo que en Chile y cuatro veces más que en Uruguay. No es sólo por la cantidad de pasos. El estudio analiza, además, la dificultad de cada paso.

Cuidado. Arrancarle los ojos a la burocracia está cinco metros de criticar el rol del Estado, es una gimnasia discursiva propia de los sectores que concentran poder económico: es disfrazar la intención de eliminar cualquier ente regulador de sus decisiones, de sus conveniencias. En el mismo sentido, sería poco inteligente defender una burocracia rebalsada, sobran las malas experiencias históricas. La búsqueda para los gobiernos, hoy, persigue un punto medio. Aunque es complicado.

Hace quince años, una empresa exportadora en la Argentina necesitaba una persona para cumplir con las exigencias burocráticas. Hoy, en promedio, se necesitan tres empleados especializados. No es un problema el costo de dos sueldos más para una firma de estas dimensiones, el problema es que se frena la salida de productos y que no se puede cumplir con pedidos que se hacen con plazos de tiempo mínimos. Es un límite a la producción y a los ingresos para el Estado por esas exportaciones. En un mapa ideal donde todos cumplen con sus obligaciones, claro, lo cual está lejos muy lejos, en Argentina y en cualquier parte del mundo.

Desde el sector empresarial se suele hablar de la burocracia en términos de recaudación encubierta. Los números, en parte, le dan la razón: en el sector agrícola –otro ejemplo– los costos exclusivamente burocráticos se triplicaron en los últimos seis años. Lo delicado es que la burocracia también impacta en el trabajador que vive con el sueldo al día. Y no es el Estado el único que saca provecho. Para las grandes empresas que ofrecen servicios la burocracia es un arma técnica diseñada para perjudicar al cliente. Las telefónicas conforman un ejemplo hermoso: simplifican su burocracia para acceder a sus servicios, pero la recrudecen para salir. Decirle que sí por teléfono a un operador es suficiente para empezar a pagar. Ahora bien, para dar algo de baja es necesario un trámite presencial de una mañana completa. No existen cifras cuantificables de los beneficios, en millones de pesos, que representa esta estrategia, pero es fácil suponer que se ejecuta porque es rentable.

El secretario de Hacienda de General Pueyrredon, Gustavo Schroeder, explica que el costo de la burocracia para un municipio es directamente su costo de funcionamiento. Es decir, el presupuesto municipal se gasta para sus funciones en su totalidad, la mayoría burocráticas.

– ¿Se puede simplificar la burocracia?

– Se está trabajando en los famosos expedientes digitales, lo cual ayudaría mucho. Especialmente a la gente, porque le hacés la vida más fácil. Es una opción que te obliga a invertir y gastar más, pero habría que analizarla. Es complejísimo, es todo el sistema público lo que hay que mejorar. Las mesas únicas… para hacer una habilitación hay papeles que van y vienen mil veces. Tendría que haber expedientes únicos, porque muchos códigos se superponen y hasta le permiten maniobras de evasión a quienes tienen conocimiento técnico de la burocracia.

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Historia burocrática I. Julio, empleado de la UNMdP

La Escuela Municipal 44, ubicada sobre la Av. Antártida Argentina, está en las proximidades del predio de disposición final de residuos. Ahí los chicos, además de estudiar, concurren al comedor donde reciben desayuno y almuerzo. Los días de calor la cantidad de moscas se convierte en un problema serio, hay que cubrir la comida y cerrar todas las ventanas. Hay tantas que las maestras llegan a su casa con moscas adentro de la cartera. Un equipo de trabajo de la Universidad Nacional de Mar del Plata está en contacto permanente con la escuela para asistir necesidades. El tema de las moscas se planteó hace años. Desde la Facultad de Ciencias Agrarias sugirieron plantar alcanforeros para repeler los insectos. Dicho y hecho, desde la misma facultad prepararon cincuenta brotes de alcanforeros para llevar a la institución. Había que completar tres formularios: uno para sacar los brotes de la facultad, porque eran patrimonio de la universidad; otro para habilitar la donación y otro para habilitar a las personas que se iban a encargar de plantarlos. Era tan complejo y extenso el trámite –fuera de los papeles se solucionaba con una camioneta, dos personas y dos palas– que los brotes nunca llegaron. Mientras cuenta esto, Julio me lleva a un cuarto explotado de cosas viejas. “¿Ves este perchero roto? Bueno, no se puede tirar porque está inventariado y es patrimonio de la universidad. Lo mismo con esas computadoras que se intentó llevar a una escuela técnica y esas sillas rotas y esos estantes rotos de hace cuarenta años y ese ventilador roto…”, explica.

Historia burocrática II: Hernán, arquitecto

Hace unos diez años, Hernán realizó tareas de refacción en un supermercado. Actualizó la distribución de los espacios y las instalaciones contra incendio. Cuando inició los trámites para pedir la aprobación de los planos, en la Dirección de Obras privadas de la municipalidad le explicaron que la habilitación del sistema contra incendios la tenía que expedir el Cuartel de bomberos. Hacia ahí fue entonces. Pero en el cuartel le dijeron que para que ellos dieran el visto bueno a la instalación primero tenía que estar aprobado el plano. El problema se resolvió: en otro cuartel de bomberos, en otro partido, un empleado firmó la habilitación. Entonces sí, el municipio aprobó los planos. O sea, terminar con el juego del huevo y la gallina dependió de la voluntad y el criterio de un empleado. De no ser así, la cuestión quedaba estancada en un limbo de formularios incompletos. Tiempo total: casi dos años.

Historia burocrática III: Nelson, productor audiovisual

El OPDS, Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible, lo contrató cubrir un congreso sobre Cambio climático, en octubre del año pasado. Una vez finalizado el trabajo, le avisaron que su pago iba a redirigirse a un hotel de la provincia porque la partida presupuestaria general bajaba de una entidad que sólo autorizaba gastos de catering y hospedaje de los disertantes. Un dibujo, como tantos. Al mes le avisaron que su pago estaba listo. Él, de casualidad, por motivos familiares, estaba en La Plata, entonces aprovechó para ir a la oficina de la OPDS a buscar el cheque. Le explicaron que el cheque estaba ahí pero que no se lo podían entregar, tenían que enviarlo sí o sí a un domicilio en Mar del Plata mediante un comisionista. Dio la dirección, llegó un par de días después. El cheque estaba a su nombre no a la orden, o sea que sólo lo podía cobrar él. Y la única casa de pago autorizada era la casa matriz del Banco Provincia, en La Plata. Así que tuvo que volver a viajar a La Plata, además de hacer tres horas de cola para cobrar por ventanilla. De más está decir que el costo del pasaje a La Plata corrió por su cuenta, más el tiempo, más las idas y vueltas de llamadas y averiguaciones. Tiempo total: dos meses.

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Según Germán Blanco, subsecretario de Hacienda de General Pueyrredon, el costo burocrático de un municipio sólo se puede calcular si se desglosa el gasto de cada área administrativa. Habría que dejar de lado, por ejemplo, sectores como Educación, Salud y Desarrollo Social que le dan un servicio concreto a los habitantes. “Es un tema complejo. Organizacionalmente, toda la municipalidad es burocracia, y sólo se puede encontrar un número con una lectura en fino. No es posible hacer un cálculo integral, por su complejidad y por los criterios que definen lo que es y lo que no es burocracia”, explica.

Cada secretaría y cada programa tienen su gasto en personal y en bienes y servicios, que en Mar del Plata se puede seguir punto por punto en el presupuesto municipal actualizado. “La noción de burocracia, depende del autor, puede estar relacionada con una manera de generar trabajo. La burocracia no siempre es mala”, aclara Blanco y suelta un ejemplo concreto: actualmente el municipio cuenta con un servicio consolidado para pagar las tasas de manera virtual. Ya no hace falta acercarse a un mostrador y perder tiempo en una cola. Incluso desde internet se puede acceder a formularios de habilitación e información que antes sólo se brindaba personalmente. También se pueden sacar turnos médicos telefónicamente. Eso es ahorro de tiempo. Y para ahorrar costos, entre otros, está el servicio de descarga de boletas electrónicas para el pago de tasas. En 2016 se descargaron 886 mil boletas. A un costo de $0,25 por cada una, el ahorro aproximado fue de $221.000 sólo por evitar las impresiones de un servicio. A eso hay que sumarle el costo de distribución y el tiempo ahorrado por los empleados municipales.

– ¿La municipalidad trabaja constantemente en proyectos para optimizar la estructura burocrática o va siempre un paso atrás?

– Sí, se trabaja, porque conviene. Siempre hay proyectos para hacer más cómoda la vida de los vecinos. Lo que hay que lograr es que más gente use los nuevos procedimientos, y eso depende de la comunicación que desarrollamos desde el municipio y de la formación de ciudadanos con nuevas herramientas.

Desde la lectura más cruda, también es claro que los obstáculos de la burocracia van de la mano con la voluntad política. Es decir, cualquier trámite se allana si hay voluntad para que el trámite prospere. La justicia es un caso evidente de esta realidad. Una de las justificaciones de la burocracia es la necesidad de controlar, pero en las administraciones grandes casi siempre el efecto es contrario: se genera un control descontrolado. La dificultad de los pasillos burocráticos sólo empeora la situación, hasta en las más sencillas. La burocracia mal aplicada suele ser inversamente proporcional al sentido común.

Es lamentable, pero es así: la burocracia –problemática infinita– es necesaria para que el mundo y todas sus células funcionen. El desafío actual, donde la tecnología tiene un rol clave, es simplificarla y reducirla, para bajar costos públicos y para mejorarle la vida a los vecinos. No vaya a ser cosa que el asunto avance hasta los bordes demenciales del texto El no-hacer, de Macedonio Fernández, donde un desconocido llega a una estancia donde los estancistas se jactaban de ser expertos del no hacer nada. Pero este visitante anónimo les mostró la burocracia y les enseñó a dejar asentado en formularios todas las actividades que no hacían, para que supieran si hay algo que todavía les quedaba por no hacer. Una maravilla, que deja en claro la irracionalidad que puede habilitar la burocracia.

Además del humor y la inteligencia de Macedonio.

Pero ese es otro tema, muchísimo mejor que este.

Foto 1: meu1milhao.com

Foto 2: elpueblo.com